土地出让金，在我国现行法律框架下，特指国家以土地所有者的身份，将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付的土地使用权对价。这一制度构成了我国国有土地有偿使用制度的核心，其法律内涵与实践功能值得深入剖析。
从法律性质上辨析，土地出让金并非简单的行政收费或税收。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，其本质是基于平等、自愿、有偿的民事法律原则，由国家（由地方政府代表）与土地使用者之间缔结土地使用权出让合同而产生的民事对价。出让方与受让方在法律地位上趋于平等，通过招拍挂等公开竞争方式形成价格，体现了市场配置资源的基础性作用。土地出让金关系在主体上虽具有特殊性，但其生成机制与核心法律关系属于民事范畴，受合同法等相关法律规制。
土地出让金的收取与管理又不可避免地带有强烈的公共管理与财政属性。收取主体是代表国家的地方政府，资金全额纳入地方财政预算，实行“收支两条线”管理，其用途受到严格限定，主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出以及城市建设等方面。这使得土地出让金制度成为地方政府筹集财政收入、实施城市规划、推动基础设施建设的重要政策工具，兼具了经济调节与公共服务供给的公共职能。
该制度在实践中承载着多重功能。其一，它明晰了土地产权关系，通过有偿有期的出让方式，使土地使用权成为可独立流转的财产权利，奠定了房地产市场发展的法律基石。其二，作为重要的财政来源，它为城镇化进程中的公共投入提供了资金支持。其三，通过出让面积、价格、规划条件的设定，成为宏观调控和空间规划落实的关键抓手。但同时也应看到，过度依赖土地出让收入可能衍生出短期行为、债务风险等问题，需通过完善相关财税体制与监督机制予以规范。
当前，土地出让金制度的改革与完善是法治建设的重点领域。其发展方向应在于进一步厘清其民事对价与财政收入的二元属性，强化其收取与使用的法律程序约束和公众监督，确保其与国土空间规划、产业政策、民生保障等目标协同，从而更公平、更有效率地促进土地资源的可持续利用与社会的和谐发展。